纳扎尔巴耶夫“交班”：“父传子、家天下”不是政治体制现代化

原标题：纳扎尔巴耶夫“交班”：“父传子、家天下”不是政治体制现代化

在哈萨克斯坦“1+3”的权力结构中，“1 ”是指纳扎尔巴耶夫：辞去首任总统后，他拥有民族领袖的地位， 仍是安全会议主席、祖国之光党主席、宪法委员会的成员。图/视觉中国

纳扎尔巴耶夫的政治方程式

《中国新闻周刊》记者/文龙杰 徐方清

本文首发于总第893期《中国新闻周刊》

当地时间3月19日晚间7点，欧亚地区的政坛“常青树”、79岁的哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫突然宣布辞职。

日子选得有些讲究，次日是哈萨克斯坦的传统新年——纳吾鲁孜节。更重要的是，此时距2020年4月份的总统大选已逼近一年倒计时。

虽事出突然，但若长期对哈萨克斯坦政治生态保持关注，则并不会感到意外。此前，纳扎尔巴耶夫已做好了所有铺垫，给出了求解其政治方程式的一个又一个参数。

来自“老朋友”的刺激

2016年9月2日，乌兹别克斯坦总统卡里莫夫因严重脑溢血医治无效突然去世，享年78岁。卡里莫夫与纳扎尔巴耶夫均为中亚政治名宿，一个是乌兹别克斯坦的开国总统，一个缔造了独立的哈萨克斯坦。多年来，两人一直互为标杆，既暗中较劲，又惺惺相惜。

纳扎尔巴耶夫称卡里莫夫为“共事多年的老朋友”。卡里莫夫生于1938年，纳扎尔巴耶夫生于1940年。卡里莫夫的猝然长逝，给了纳扎尔巴耶夫极大刺激。

纳扎尔巴耶夫随即根据乌兹别克斯坦的经验开始有所行动。9月8日，纳扎尔巴耶夫签署了一项人事变动的总统令。根据该总统令，马西莫夫不再担任总理职务，改任国家安全委员会主席。马西莫夫生于1965年，是纳扎尔巴耶夫的股肱之臣。因其维吾尔族的家庭出身，他不可能觊觎总统的位置，正堪保国之职。

乌兹别克斯坦的权力交接经验显示，在法律程序上，乌兹别克斯坦最高会议立法院和参议院发挥了重要作用；而在保障该过程的安全与稳定上，强力部门的影响则是决定性的。

教训则是，总统子女如果缺少“佩戴王冠”的相应能力，不但无缘权杖，甚至还会赔个底儿掉。卡里莫夫的大女儿古丽娜拉·卡里莫娃曾一时风头无两，被各方认为是继承大统的可能人选。按照政治学上的博弈论，作为储君的最大挑战，是储君这一地位会成为原本存在矛盾的各方联合在一起的理由。所谓“缓称王”策略，就是旨在避免此类困境。可惜当时身在高位的古丽娜拉利令智昏，最终却连人身自由都失去了。

随着能源价格下跌和金融危机等因素的影响，哈萨克斯坦在上世纪90年代的经济高速发展阶段宣告结束。当初经济高速发展所掩盖的各类社会问题开始爆发，此起彼伏的游行中不乏对纳扎尔巴耶夫长期执政的抱怨。

在这种背景下，纳扎尔巴耶夫若要扶持自己的家族成员接任总统，在技术上可以办得到，但其负作用也十分难以控制。这不仅会影响纳扎尔巴耶夫的政治品格和历史地位，面对民众的责难和政治对手的攻击，其继任者能否坐得稳总统的位置也要打一个巨大的问号。显然，并不是每一个接班人都有普京那样的好命，在履职后就欣逢百年难遇的能源价格飙升。

以纳扎尔巴耶夫的政治智慧，他绝不会对此毫无预见，否则早就对其后人进行“重点培养”了。发生在乌兹别克斯坦的案例，只不过再次提了个醒。如何既能确保家族成员的安全与利益，又避免令他（她）们陷入权力斗争的漩涡，成为众矢之的？

放权与分权

三个多月后，经验老到的纳扎尔巴耶夫决定修宪。

2017年1月25日，纳扎尔巴耶夫发表《致哈萨克斯坦公民呼吁书》，就即将开展的宪法改革进行解释。

这份《呼吁书》表达了两重意思。一方面，哈萨克斯坦过去的道路是正确的，符合历史实际。“在克服国家建设所遇到的巨大困难的过程中，我们需要一个强有力的总统权力。” 纳扎尔巴耶夫强调，强有力的总统权力保障了哈萨克斯坦独立以来各项改革的推进和社会经济的稳定发展，独立以来取得的成就就是明证。

另一重意思是，现实已发生变化，必须根据实际变化对现有政治体制进行改革。纳扎尔巴耶夫表示，随着历史的演变，时代的发展，国家管理体系到了必须改革的时候，考虑到国家利益、时代要求和子孙后代的前途，改革计划“主要目的是重新分配总统、政府和议会权力”。

特别值得注意的是，纳扎尔巴耶夫在《呼吁书》中专门提出了政治体制“现代化”这一概念。他说：“我这样做，目的只有一个，就是要建立一个更有效、更稳定的现代化国家治理体系。”

什么是“现代化”，这个令理论家都会头疼的问题，纳扎尔巴耶夫肯定不可能进行明确定义。但他清楚地向外界传递出这样的信号：“父传子，家天下”肯定不是“现代化”；如何实现政治体制的现代化呢？放权与分权。

“改革之后，总统将在议会和政府间扮演终极裁判的角色。国家领导人将负责外交、国家安全和国防事务，而政府和议会在权力再分配过程中将获得重要位置。权力再分配工作将通过两个方面进行：第一，总统部分社会和经济发展的调整权力将移交至政府；第二，最困难的任务是通过宪法保持国家权力分支之间的平衡。”纳扎尔巴耶夫说。

根据纳扎尔巴耶夫的设计，首先，将总统调控社会经济的部分职能移交至政府和地方自治体系。这不是权宜之计，而是制度性的调整。因为纳扎尔巴耶夫要求通过对修改相关法律来落实和保障。此外，这项任务十分紧迫，要在本届议会第二会期结束前（也就是当年的6月底前）完成。

其次，加强议会在权力格局中的地位。这体现在两个方面：第一，加强议会在组建政府中的作用，只有在议会选举中胜出的政党才有权组建新一届政府；第二，各政府职能部门间的职责分配须在宪法和法律内进行，换言之，议会可通过修宪或制定、修改法律来对政府职能部门施加影响。用纳扎尔巴耶夫的话说，改革将增强政府对议会的责任，同时扩大议会和地方立法机构对政府的监督职能，“今后政府将向议会负责，而不是像以前那样对总统负责” 。

也就是在这个时候，有征兆显示，纳氏家族可能会在未来掌握议会，其代表是纳扎尔巴耶夫的大女儿达丽加·纳扎尔巴耶夫娃。因为，如果达丽加女承父业，不但有悖政治体制的“现代化”，且成本实在过高。哈萨克斯坦的游牧文化氛围和伊斯兰宗教传统，不会轻易让自己的国家被一位女性来领导。另外，以达丽加的经历和能力，她也难以让其他权力集团服膺。

而达丽加如果执掌议会，随着议会权力的扩大，她将拥有对哈萨克斯坦未来发展的巨大影响力。这种影响力或许在决策领域相对较弱，但其否决权和修正力量却不可小觑。如果把哈萨克斯坦比作一辆行驶中的汽车，达丽加可能就是那个有权踩刹车的人。这种安排既使达丽加避过处于权力中心的弊端，比如会因国家的经济社会发展问题遭到民众的责难及政治对手的打击，同时也能保障纳扎尔巴耶夫既定路线和方针的实施，维护本家族的利益，同时无损于纳扎尔巴耶夫的政治品格和历史形象。

3月20日，哈萨克斯坦首都阿斯塔纳，托卡耶夫在宣誓就任总统的仪式上亲吻国旗。

首任总统-民族领袖

2017年3月3日，议会上下两院召开全体会议，通过了宪法改革修正案。纳扎尔巴耶夫的此番宪法改革通过分权与放权，削减了总统的权力，旨在防止未来的总统一家独大，让议会和政府成为“花架子”。

纳扎尔巴耶夫在会上重提“现代化”。他说，修宪后，政治现代化将得以实现，议会、政府及其他所有执行机构将受到更加严格的监督。有一点是确定的，那就是哈萨克斯坦原有政治模式——总统制国家制度将保持不变。议会和政府的权力将得以扩大，在国家管理所发挥的作用也将得以加强。此外，他强调，宪法改革计划、五大改革计划和第三阶段发展计划需要同时实施，因为，它们彼此之间有着紧密联系。此前在国情咨文所提到的所有任务将由立法和执法机构负责完成。

“政治和技术现代化进程，及其他所有的努力都是为了实现哈萨克斯坦能顺利跻身全球前30强国的目标。”实际上，纳扎尔巴耶夫有些发布“政治遗嘱”的意思，要通过这些规划和纲要为未来的哈萨克斯坦划定发展道路。这也是他强调这些规划与纲要须和宪法改革一块进行的要义所在。此后，纳扎尔巴耶夫将自己的大部分精力放在这些宏大规划的开启和实施中。

到了2018年5月，事态进一步明朗化。

2018年5月，哈萨克斯坦议会通过了意义重大的《安全会议法》。7月5日，纳扎尔巴耶夫签署批准。7月12日，《安全会议法》的文本全文在官方媒体上发布。

《安全会议法》明确了安全会议的法律地位是负责协调统一哈萨克斯坦国家安全和防务政策的宪法机构。“宪法机构”意味着安全会议及安全会议主席做出的决定具有强制性法律效力，哈萨克斯坦国家机构、组织和官员必须严格执行。

此外，这项法律还明确了安全会议的职权范围是维护哈萨克斯坦的国内政治稳定，保护国家宪法秩序、主权独立、领土完整，以及在国际政治舞台上保障哈萨克斯坦的国家利益。概言之，负责对内的内务安全，对外的国防安全。前者涉及警察和安全部队，后者涉及军队。

安全会议的组织架构，也由此在法律层面得以确立。安全会议由总统组建，成员由总统和安全会议主席商讨选定。尤其值得注意的是，法律规定，鉴于哈萨克斯坦首任总统的历史性地位，授予首任总统纳扎尔巴耶夫安全会议终身主席权力。

纳扎尔巴耶夫通过这部法律获得了终身享有调动哈萨克斯坦安全和国防力量的权力。换言之，纳扎尔巴耶夫即便不再担任总统，仍可手握安全和国防力量的控制权。

在当年的6月20日，当时还是上议院院长的托卡耶夫在接受英国广播公司（BBC）采访时释放出信号，纳扎尔巴耶夫或将不参加2020年总统大选。他说：“我不相信纳扎尔巴耶夫总统将参加2020年总统选举。因为他是一个非常睿智的人，他非常理智。我想，将有其他候选人出现在我们的总统选举中。”

退出前台，转向幕后，凭借“首任总统-民族领袖”地位对哈萨克斯坦发展施加影响的方案在这时已经成形了。根据相关法律，“首任总统-民族领袖”这一称号不是虚衔，而是具有实实在在的政治地位。

2000年，哈萨克斯坦议会通过了《首任总统法》，明确界定纳扎尔巴耶夫卸任后的地位是“首任总统”，而不是“前总统”。他有权就重要的国家建设、内政和外交政策、国家安全等向人民发表立场；有权在议会及其各委员会、政府会议上发表意见；继续领导具有统战性质的哈萨克斯坦人民大会；进入宪法委员会和安全会议。

2010年议会对《首任总统法》进行修订，更名为《首任总统-民族领袖法》。卸任总统后，民族领袖将设立对其本人负责的办公室，保有独立的行政团队。将首任总统这一历史地位转化为政治权力，相关的借鉴经验很多，比如作为首任总统，乌兹别克斯坦等国家的宪法中明确规定任期不受限制。

“1+3”权力结构

关于纳扎尔巴耶夫辞任总统的较为明确的信号出现于今年2月4日，纳扎尔巴耶夫就宪法是否有关于总统提前终止权力的详细规定，向宪法委员会提出咨询。宪法委员会于当月15日对相关条文进行了解释，得出结论“总统有权辞职”。

随后，则是密集的人事调动。2月12日，前内务部长卡西莫夫被任命为总统助理、安全会议秘书，他也被纳扎尔巴耶夫评价为“诚实的人”；2月21日，以萨金塔耶夫为首的政府内阁集体提交辞呈。纳扎尔巴耶夫于25日签署总统令，任命马明为新一届政府总理。通过这一举动，将马明提到了权力核心层。

3月18日 ，纳扎尔巴耶夫签署了关于授予高级军官军衔和特殊声誉命令。根据总统令，国家安全委员会主席马西莫夫和总统顾问、安全会议秘书叶尔梅克巴耶夫的军衔晋升为少将。一天后，纳扎尔巴耶夫签署了两份特别值得注意的总统令。一是任命卡西姆别科夫担任“首任总统”办公厅主任，二是任命比谢姆巴耶夫为“首任总统”助理、负责总统事务的第一副主任。

通过这一番人事安排，纳扎尔巴耶夫搭建起了其作为国家安全会议主席和“首任总统”的行政班底。到此时，一切准备停当。

3月19日晚上7点钟，纳扎尔巴耶夫宣布辞任总统。根据宪法，上议院议长托卡耶夫代理总统一职。3月20日中午12点，托卡耶夫宣誓就职，成为哈萨克斯坦独立以来的第二位总统。宪法中并没有关于“临时总统”的规定，托卡耶夫在宣誓后正式成为总统，而非一些媒体所报道的代理总统，其任职期限为纳扎尔巴耶夫总统任期所剩余的时间。

托卡耶夫在宣誓当天就建议以纳扎尔巴耶夫的名字命名首都，将阿斯塔纳更名为“努尔苏丹”，并建议各州首府也以首任总统的名字命名主要街道。

不出所料，3月20日，哈萨克斯坦议会上院国际关系、国防和安全委员会主席达丽加· 纳扎尔巴耶娃当选为参议院议长。

这样，哈萨克斯坦就形成了“1+3”的权力结构。“1”是纳扎尔巴耶夫。如他在3月19日的辞职讲话中所说：辞职后还拥有首任总统和民族领袖的地位，仍将是安全会议主席、祖国之光党主席、宪法委员会的成员。“仍将和人民在一起。国家和人民的关切仍然是我的关切。”

“3”是总统托卡耶夫、政府总理马明、议长达丽加。托卡耶夫生于1953年，他过去的成绩主要体现在外交领域。尽管在民众中口碑较好，但缺乏作为领袖的基本条件，也没有自己的派系朋党。这实际恰恰是他能成为总统的原因，也被认为和梅德韦杰夫当年担任过一届总统的情形如出一辙。如今的哈萨克斯坦总统府网站上，纳扎尔巴耶夫与托卡耶夫两人的活动报道“同框出现”。

未来一年，纳扎尔巴耶夫将会一定程度从前台转移到幕后，其最主要的精力将用来观察、指导和锻炼新人。一个可能出现的明显变化是，马明政府或许会在经济方面有所表现。

假如在2020年4月的大选中，马明参选总统，则可能重演乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫的角色。这样的话，哈萨克斯坦未来的政治格局将变为大总统、小政府、大议会。纳扎尔巴耶夫在幕后掌控全局，马明负责踩油门，达丽加负责踩刹车。要实现这种可能性，马明需要在未来的一年里拿出相当出色的答卷。这份答卷是纳扎尔巴耶夫要拿给哈萨克斯坦民众的，也是要拿给马明的政治对手的。就当前的经济发展现状来看，马明要交上一份满意的答卷尚面临着不小的挑战。

如果马明的这份答卷不及格，那么在2020年4月的大选中，当选的则可能是托卡耶夫，眼下的权力结构将不会发生大的变动。托卡耶夫仍是一个虚位总统，上传下达；马明作为总理会在经济领域采取改革措施，以应对哈萨克斯坦的经济和社会问题；达丽加担任议长，负责议会。

也有传闻说，2020年大选中真正的黑马候选人，可能目前还处于被雪藏状态。

不过，这些安排仍是过渡性质的，过渡时期的重要任务是扶植新一代领袖。这位领袖需符合两个条件：第一，坚定地贯彻纳扎尔巴耶夫此前的既定方针路线，获得纳扎尔巴耶夫的支持；第二，具有治国理政之才，尤其在发展经济方面能够有所成就，从而获得民众的支持。这个人可能是马明，也可能另有其人。

当然，这一切的前提就是，纳扎尔巴耶夫的身体状况允许他能够继续为未来的领导人把舵，为后者争取更多历练的时间。乌兹别克斯坦2016年9月出现的那一幕，纳扎尔巴耶夫肯定不愿意也会极力避免见到。